Saisine du Chef du Gouvernement portant sur deux projets de lois relatives à la réforme du régime de la pension civile
Note de cadrage
Saisine du Chef du Gouvernement portant sur deux projets de lois relatives à la réforme du régime de la pension civile
Pour amender et compléter les lois n°011.71 relative au régime des pensions civiles et n°012.71 fixant l’âge de départ à la retraite des affiliés au régime des pensions civiles
Version 2.0
Rabat, le 08 Septembre 2014
Sommaire
Préambule 4
Objet de la saisine 5
La problématique des systèmes de retraite au Maroc : des dysfonctionnements des régimes connus et des impératifs de réforme avérés 6
Les systèmes de retraite : Une problématique universelle 6
Les systèmes des retraites au Maroc 7
Le régime de la pension civile 8
La réforme des régimes de retraites au Maroc : une réflexion et des travaux entamés depuis plusieurs années 11
Objectifs du projet d’avis du CESE et approche générale 15
Approche générale adoptée par le Conseil 15
Objectifs du projet d’avis du Conseil 17
Méthodologie de travail et planification 19
Méthodologie de travail 19
Bibliographie et documents de référence 20
Dates clés 21
Annexes 22
Annexe 1 – Copie du compte rendu des conclusions de la réunion de la commission nationale tenue en date du 30 Janvier 2014 22
Annexe 2 – Note au Chef du Gouvernement, Président de la commission nationale chargée de la réforme des systèmes de retraites, sur l’état d’avancement des travaux de la commission technique – 22 Novembre 2012 23
Annexe 3 – Présentation du régime de la pension civile 32
Annexe 4 – Principes Directeurs de la réforme de systèmes de retraites 41
Préambule
Le 1er Août 2014, le Chef du Gouvernement a saisi le Conseil Economique, Social et Environnemental (CESE), conformément à l’article 152 de la Constitution et aux dispositions de la loi n° 60.09, pour étude et avis en relation à deux projets de loi visant à amender et compléter les lois suivantes :
– Loi n° 011.71 du 12 Kaada 1391 (30 décembre 1971) instituant le régime de la pension civile
– Loi n° 012.71 du 12 Kaâda 1391 (30 décembre 1971) fixant la limite d’âge des affiliés au régime de la pension civile
Dans ce cadre, le bureau du Conseil a confié la préparation d’un avis sur le sujet à une commission ad-hoc constituée des représentants des différentes catégories.
Une première réunion de la commission ad-hoc a été tenue le Mercredi 27 Août 2014, pour arrêter (i), d’une part, le cadre général des travaux de la commission et principaux objectifs directeurs de son action, et (ii) d’autre part, l’organisation interne des travaux notamment la désignation du rapporteur de la commission et le calendrier prévisionnel.
Objet de la saisine
Le Conseil Economique, Social et Environnemental a été saisi le 1er Août 2014 par le Chef du Gouvernement, afin qu’il émette un avis sur les projets de loi suivant :
– Loi n° 011.71 du 12 Kaada 1391 (30 décembre 1971) instituant le Régime de la pension civile
– Loi n° 012.71 du 12 Kaâda 1391 (30 décembre 1971) fixant la limite d’âge de départ à la retraite des affiliés au régime de la pension civile
Ces deux projets de lois portent, en particulier, sur les mesures jugées urgentes et préconisées par le gouvernement pour une réforme paramétrique relative au régime de la pension civile géré par la Caisse Marocaine de Retraite. Elles visent à prolonger l’échéance de déficit ce régime d’une période d’une dizaine d’années et de réduire son déficit implicite. Les principaux éléments de cette réforme paramétrique peuvent être résumés comme suit :
· Relever l’âge de départ à la retraite à 62 ans à compter du 01er Juillet 2015, et l’étendre progressivement de six mois chaque année à partir de 2016 pour atteindre 65 années à l’horizon de 2021, avec la possibilité de bénéficier (avant l’âge de la retraite) de la pension complète après 41 ans d’affiliation au régime sans application des opérations de retenue ;
· Augmenter la contribution de l’Etat et des affiliés, chacun de deux points en 2015 et de deux points additionnels en 2016, portant ainsi la cotisation de 20% à 28% partagée à parts égales entre l’Etat employeur et les fonctionnaires affiliés : soit un taux de cotisation pour chacune des deux parties passant de 10% à 12%, sur la période entre le 01er Janvier et le 31 décembre 2015, ensuite à 14% à compter du 01er Janvier 2016.
· Adopter, progressivement sur une période de 4 ans, le salaire moyen sur les huit dernières années de service effectif (96 mois) à date du départ en retraite comme base pour le calcul de la pension, au lieu du dernier salaire perçu avant le départ en retraite ;
· Baisser le ratio d’annuité pour le calcul des pensions de 2,5% à 2% pour tous les droits qui seront acquis à compter du 1er Janvier 2015, tout en maintenant un ratio de 2,5% pour tous les droits acquis avant cette date.
La problématique des systèmes de retraite au Maroc : des dysfonctionnements des régimes connus et des impératifs de réforme avérés
Les systèmes de retraite : Une problématique universelle
La problématique du secteur de retraite au Maroc n’est pas un phénomène isolé. En effet, il s’agit d’une problématique universelle qui s’impose comme une priorité politique, économique et sociale au niveau de plusieurs pays de par le monde.
En effet, et au vu des mutations démographiques, économiques et sociales qui ont prévalues courant les 50 dernières années, de nombreux pays se sont engagés, depuis la fin des années 90, dans un processus de refonte fondamentale de leurs régimes de retraite pour redéfinir les fondamentaux de leurs systèmes de manière à préserver l’équilibre de ces systèmes et de leurs capacités de continuer à servir des pensions aux générations futures. La crise économique et financière qui sévit dans le monde depuis 2008, a accentué le besoin pour de telles réformes et a poussé plusieurs autres pays à s’y mettre en urgence et de prendre les mesures intermédiaires nécessaires.
A cet égard, les premières expériences internationales en matière de réforme des systèmes de retraite se sont principalement orientées vers la simplification des systèmes et la convergence vers des référentiels communs. De la lecture de ces quelques expériences, son peut relever les points communs suivants :
– La simplification et modernisation des systèmes de gestion
– Le regroupement des régimes de base
– Le développement de la capitalisation et l’encouragement des régimes facultatifs,
– L’établissement d’un lien étroit entre les pensions servies, l’espérance de vie et le niveau des cotisations récoltées,
– Le renforcement de l’équité inter et intra-générationnelle,
– L’adoption de principes fondamentaux pour des systèmes de retraites justes et équilibrés, notamment en matière d’équité sociale et de lutte contre la pauvreté, et d’approche globale et cohérente des politiques de protection sociale.
Toutefois, et malgré les avancées opérées par plusieurs pays, en matière de réformes de leurs systèmes de retraite, et compte tenu de l’horizon relativement long d’abord pour la mise en œuvre de ce type de réforme (pouvant aller de 10 à 15 ans) et ensuite pour en évaluer l’impact et l’efficacité à long terme, il convient de souligner qu’on ne se référer à un modèle universel qui serait applicable à tous les pays indépendamment de leurs contextes spécifiques. Plusieurs considérations sont prises en compte par les différents Etats en matière de couverture retraite et de réformes des régimes de pension ; des considérations d’ordre politique, historique, économique et social, et culturel, en plus de celles relatives au niveau de développement du pays et aux traditions de dialogue social qui y prévalent.
Dans ce sens, plusieurs organisations internationales se sont penchées sur la problématique de la retraite, notamment la Banque Mondiale qui a mis en place une matrice de réforme des systèmes de retraite s’articulant autour de quatre composantes :
· Le lien avec l’équilibre des comptes publics ;
· L’impact sur la croissance économique ;
· La contribution à la lutte contre la pauvreté ;
· La dimension politique de toute réforme.
Le Conseil Européen, de sa part, a incité ses états membres dès l’année 2001, à entreprendre des réformes de leurs systèmes de retraite dans le respect d’un certain nombre de principes fondateurs, notamment l’obligation pour les Etats membres de :
· Publier leurs stratégies en matière de couverture retraite, ainsi que de l’état d’avancement de la mise en œuvre de ces stratégies ;
· Privilégier une politique de retraite en faveur de la prévention de la pauvreté et l’exclusion sociale et le renforcement des solidarités entre les générations ;
· Moderniser les régimes de pension et veiller à leur viabilité et à leur équilibre financier. .
L’Organisation Internationale du Travail (OIT), quant à elle, recommande d’inscrire toute réforme des régimes de retraites dans le cadre:
· des objectifs multiples de tout système de retraite, avec à leur tête de (i) Lisser la consommation (i.e. solidarité intergénérationnelle), de (ii) garantir une couverture sociale généralisée, et de redistribution juste et équitable des richesses entre les différentes catégories sociales ;
· des conditions qui prévalent au moment où ces réformes sont engagées notamment en termes du niveau des capacités fiscales et institutionnelles des pays ;
· d’un processus de dialogue social responsable et ouvert sur l’ensemble des acteurs sociaux, économiques et institutionnels concernées.
Le Maroc n’échappe à cette problématique du dysfonctionnement des régimes de retraite, et sa fragilité s’impose de façon pressante et alarmante, notamment au vu des risques de viabilité croissants qui pèsent sur les régimes de retraite d’une part, et d’autre part au vu de la faiblesse de son efficacité traduite par la très faible couverture sociale des populations actives occupées.
Les systèmes des retraites au Maroc
Au Maroc, le système de retraite repose sur plusieurs régimes autonomes, qui se caractérisent par leurs diversités et leur non-convergence. Il s’agit de régimes relevant de tutelles distinctes et disposant de cadres juridiques propres avec des règles disparates ; des régimes qui ont été conçus et qui ont évolué indépendamment les uns des autres :
– Un régime de la pension civile, dont la gestion est confiée à la Caisse marocaine de retraite (CMR), destiné aux fonctionnaires, les agents des collectivités locales et certains établissements publics ;
– Un régime de la pension militaire dont la gestion est confiée à la CMR et destiné aux corps des Forces Armées Royales et des Forces Auxiliaires ;
– Un régime destinés aux agents des établissements publics et les agents temporaires de l’Etat et des collectivités locales, et dont la gestion est confiée au Régime collectif d’allocation de retraite (RCAR) ;
– Un régime obligatoire de base destiné aux salariés du secteur privé, géré par la Caisse nationale de sécurité sociale (CNSS) ;
– Un régime complémentaire facultatif au profit du personnel du secteur privé, géré par la Caisse interprofessionnelle marocaine de retraite (CIMR).
Ces régimes se caractérisent par la diversité de leur mode de fonctionnement, de leurs modes de financement et taux de cotisation, de leurs modes de calcul des droits et prestations servies aux affiliés, ainsi que des dispositifs et principes appliqués par les différents régimes relatifs au placement des réserves.
Ceci étant, et malgré l’existence de plusieurs régimes, le secteur de la retraite au Maroc reste marqué par l’insuffisance de la couverture obligatoire. En effet, seuls 37% de la population active occupée bénéficie d’une couverture de retraite à fin 2013. Cette faible couverture est directement induite par deux raisons principales : (i) d’une part, du fait que les régimes de couverture obligatoire n’inclut pas les indépendants, les professions libérales et autres catégories professionnelles autres que les salariés des secteurs publics et privés, et (ii) d’autre part, étant donné les pratiques de non ou de sous-déclaration des salariés qui continue à prévaloir dans le secteur privé.
Par ailleurs, la situation des régimes de retraites au Maroc présentent des dysfonctionnements majeurs, à des degrés différents d’un régime à un autre. A cet égard, deux aspects en particulier sont préoccupants au vu de leur imminence alarmante :
· L’horizon de viabilité et la dette non couverte des régimes qui se sont aggravés ces dernières années, au point de menacer la pérennité de certains régimes.
· Les situations financières des régimes qui sont déjà déséquilibrées ou qui le seront davantage dans les années à venir (2014 pour le régime de la pension civile géré de la CMR, 2021 pour la CNSS, et 2022 pour le RCAR).
Le régime de la pension civile
Le régime de la pension civile est un régime de retraite obligatoire, par répartition, à prestations définies qui fonctionne en annuités, et dont la gestion est confiée à la Caisse Marocaine de Retraite (CMR), et ce à travers la loi n°11-71 instituant un régime des pensions civiles.
Les principales caractéristiques du mode de fonctionnement du régime peuvent être résumées comme suit :
· Les cotisations sont calculées sur la base :
– d’un taux de cotisation de 20% supportés à parts égales par l’employeur et l’affilié ;
– et du salaire de base majoré de l’indemnité de résidence et des indemnités statutaires ayant un caractère permanent ;
· L’âge légal de départ à la retraite :
– est fixé, par la loi, à 60 ans pour l’ensemble des affiliés à l’exception de quelques catégories professionnelles telles que les Magistrats et les Enseignants Universitaires,
– avec la possibilité pour les affiliés d’opter pour un départ anticipé à la retraite en cas d’invalidité ou après avoir totalisé une durée de 15 ans de service effectif pour les femmes et 21 ans pour les hommes ;
· Les pensions de retraite sont :
– liquidées sur la base du dernier salaire servi au moment du départ à la retraite,
– et calculées sur la base d’un taux d’annuité de 2,5% par année prise en charge par le régime avec un maximum de 40 annuités. Ce taux est ramené à 2% en cas de départ en retraite avant la limite d’âge.
· En cas de décès de l’affilié :
– la pension est réversible à ses ayants droits, à hauteur de 50% pour son conjoint ou sa (ces) conjointe(s), et 50% pour ses orphelins ;
– celle reversée aux conjoints est viagère, alors que celle due aux orphelins est servie jusqu’à l’âge de 16 ans, voir jusqu’à 21 ans s’ils poursuivent des études.
· En cas d’invalidité totale et définitive, la pension est assurée durant toute la période où l’affilié se trouve dans l’incapacité de travailler. Cette pension est toutefois prise en charge par l’Etat employeur.
· Le régime sert, par ailleurs, des allocations familiales aux retraités selon les mêmes conditions applicables aux fonctionnaires en activité. Ces allocations sont imputées au régime, mais elles ne font l’objet ni de cotisation spécifique, en dehors de la cotisation retraite, ni de gestion distincte.
Quant à la situation financière du régime de la pension civile, ce dernier présente des déséquilibres financiers importants, avec un déficit estimé à 1,28 milliards de dirhams pour 2014. Ces déséquilibres devront s’aggraver davantage sur les années à venir si aucunes mesures d’ajustement immédiates ne sont prises en vue de prolonger son horizon de viabilité et en attendant la mise en œuvre d’une réforme globale du système de retraite tous régimes confondus. En effet, et selon le rapport de la Cour des Comptes sur les systèmes de retraite (publié en Juillet 2013 sur la base des études de 2011), il est prévu que le déficit du régime passe à 24,85 MMDH en 2021, et à près de 46 MMDH en 2030, pour atteindre 78 MMDH en 2061.
Ces déséquilibres s’expliquent par une série de facteurs relatifs à l’historique du régime de la pension civile et à son mode de fonctionnement.
· D’une part, les contributions patronales dues par l’Etat employeur n’étaient pas versées ce qui a eu pour effet de limiter les réserves du régime des pensions civiles ; une situation qui a perduré pendant une longue période notamment au vu du :
– du rattachement de la Caisse Marocaine de Retraite à la Direction des affaires administratives et générales du Ministère des Finances, et ce jusqu’en 1996 avec l’entrée en vigueur de la loi n°43-95 sur la réorganisation de la CMR instituant cette dernière est devenue un établissement public doté de l’autonomie administrative et financière ;
– du rapport démographique étant favorable, soit des cotisations salariales jugées suffisantes pour assurer les prestations de retraite.
En 2005, l’Etat a remédié partiellement à cette situation en versant un montant global de 11 milliards de dirhams en faveur du régime de la pension civile, dont 6 Milliards au titre des retards de versement de la part patronale lui incombant.
· D’autre part, Il ressort que le régime fait face à des difficultés profondes, notamment d’ordre démographique et financier que la structure paramétrique du régime n’est pas en mesure de prendre en charge :
– Facteurs démographiques :
– Essoufflement du levier démographique du régime qui est passé de « 12 affiliés par retraité » en 1986 à « 6 affiliés » en 1997, pour atteindre 2,8 en 2013 ; et devrait atteindre 1 dès 2024 ;
– Evolution moyenne du nombre d’affiliés ne dépassant pas 2,22% contre une augmentation de 7% du nombre des départs à la retraite ;
– Mutation de la structure caractérisant la population des affiliés du régime avec un retardement continu de l’âge de recrutement.
– Facteurs Financiers :
– Déséquilibre structurel entre les prestations servies et l’effort de cotisation consenti : 2,5% sur la base du dernier salaire pour toute année de cotisation, soit un taux de remplacement qui peut atteindre 100% au bout de seulement 30 à 35 ans de carrière, voir dans certains cas augmenter après le départ en retraite au vu des abattements fiscaux consentis pour dépasser le dernier salaire net perçu avant la mise en retraite.
A noter que jusqu’en 1990, la base de calcul des cotisations et des liquidations des pensions se limitait au salaire de base. Elle a été élargie à partir de cette date pour inclure l’indemnité de résidence et 50% des indemnités statutaires, ensuite modifiée en 1997 pour englober la totalité des indemnités statutaires, et généralisée par la suite à l’ensemble des pensionnés. Ces modifications ont été accompagnées par un relèvement des contributions patronales et salariales, lesquelles sont passées chacune de 7 à 10%.
– L’aggravation des engagements futurs du régime suite à la mise en œuvre de la politique de révision des salaires dans la fonction publique et par l’allègement des conditions d’avancement de grade à partir de 1998.
– La mutation des caractéristiques de la population des futurs retraités avec un renforcement de la part des cadres ou les agents qui terminent leurs service dans des échelles de rémunération élevées : la part des cadres dans l’effectif des retraités du régimes est passée de 6% en 1986 à 45% en 2011.
La réforme des régimes de retraites au Maroc : une réflexion et des travaux entamés depuis plusieurs années
La réflexion sur la problématique de la retraite au Maroc n’est pas nouvelle. Elle remonte à l’année 2003, et plus précisément à l’occasion de l’accord du 30 Avril de cette même année entre le Gouvernement et les partenaires économiques et sociaux dans le cadre du dialogue social, et qui a soulevé la nécessité de tenir un colloque national sur la réforme des systèmes des retraites.
A cet égard, et suite aux recommandations dudit colloque, une commission nationale chargées de la réforme des systèmes de la retraite ont été instituées en Janvier 2004 sous la présidence du Premier Ministre, regroupant l’ensemble des parties prenantes à ce dossier et en particulier les partenaires sociaux, les acteurs économiques, les ministères concernés ainsi que les différentes caisses chargées de la gestion des régimes de retraite. Une commission technique a été créée en issue de cette commission nationale, et a été chargée de mener les travaux préparatoires et d’études pour la réforme des systèmes de retraite conformément aux orientations de la commission nationale.
La première phase des travaux de la commission technique, et dont le rapport a été validé par la commission nationale lors de sa réunion en date du 22 Novembre 2006, a permis de dresser un diagnostic détaillé de la situation des systèmes de retraites au Maroc sur la base des études actuarielles menées à cet effet, lequel a fait ressortir la fragilité des équilibres démographiques et financiers de ces systèmes face au poids des engagements envers les affiliés, et la nécessité de mise en place de mesures d’urgence à cet égard.
Le rapport de cette première phase, tel que validé par la commission nationale, a également décrit les cadres référentiels retenus pour la réforme des systèmes de retraite, lesquels s’articulent autour des axes suivants :
· Les principes directeurs de la réforme ;
· Les règles et contraintes à respecter ;
· La définition du concept du système de retraite national recherché ;
· La proposition des scénarii de réforme possibles.
A la lumière des conclusions de cette première phase, la commission technique a été chargée de l’élaboration des termes de référence relatifs à la réalisation des études des différents scénarii de réformes sur la base des cadres référentiels retenus par la commission nationale.
Les premiers constats résultant des travaux de ces études, finalisées en 2010, concernaient le diagnostic des régimes de retraite et de leurs horizons de viabilité, avec les risques de déficit devenus plus éminents et leurs échéances rapprochées : 2012 pour le régime de la pension civile, 2026 pour la CNSS, et 2021 pour le RCAR. Les principales conclusions de ce diagnostic se résument comme suit :
· L’importance des engagements implicites accumulés par les régimes au cours des dernières décennies pour un montant global estimé à 1.200 Milliards, soit plus du double du PIB national ;
· L’incapacité des régimes de couvrir ces engagements implicites malgré les niveaux importants de leurs réserves, en particulier pour le régime de la pension civile avec un taux de couverture ne dépassant pas 12% et la CNSS avec un taux de couverture de 4% ;
· Des structures de tarification par les régimes inadaptée en comparaison aux engagements de prestation consenties en faveurs des affiliés ;
· La nécessité d’entreprendre des réformes profondes pour garantir la viabilité des régimes ;
· La faiblesse de la couverture retraite au Maroc, laquelle reste limitée à 33% du total de la population active occupée à fin 2011 (passée à 37% à fin 2013).
Quant aux scénarii de réforme, plusieurs options ont été évaluées dans le cadre de ces études pour aboutir à la proposition de retenir l’option dite « version alternative » basée sur la mise en place d’un régime de base unifié opérant selon le mode de répartition et incluant l’ensemble des salariés des secteurs privés et publics ainsi que les professionnels non-salariés dans le cadre de la généralisation de la couverture de retraite, ainsi que la mise en place de régimes complémentaires obligatoires et facultatifs selon les cas :
· Transférer toutes les opérations de retraites de base à un régime de base unifié (RBU) obligatoire selon un mode opératoire à répartition basé sur des contributions définies, avec des plafonds de contributions et des prestations définies en adéquation avec les seuils minimums de rémunération, ce qui permettrais d’intégrer la balance démographique nationale dans ce système, lequel devra se caractériser par un certain niveau de générosité pour les affiliés avec les salaires les plus bas.
· Développer un niveau complémentaire obligatoire pour chacun des secteurs public et privé, selon un mode opératoire à répartition et contributions définies, en adoptant le principe des points, et avec la mise en place de plafonds des contributions et des prestations arrêtés à 15 fois le salaire minimum garanti.
· Mettre en place un troisième niveau sous la forme d’un régime facultatif selon un mode opératoire à capitalisation.
Aussi, et suite à la demande des représentants des centrales syndicales dans la commission technique, une étude a été demandé au Bureau International du Travail (BIT) pour analyser les différents scénarii de réforme identifiés, et en particulier l’option dite (« version alternative ») et formuler ses recommandations. A ce titre, et au terme de son analyse, le BIT a émis un certain nombre de remarques et de de recommandations quant aux éléments à considérer en priorité pour le choix du système cible de retraite :
· Définir le plafond salarial de la sécurité sociale (PSS) et assurer l’évolution de ce PSS au moyen d’un mécanisme automatique de revalorisation ;
· Adopter le principe de « prestations définies » pour le régime de base unifié (RBU) et non pas celui des « contributions définies » ;
· Déterminer le taux de remplacement du revenu à la retraite pour le RBU en respectant les contraintes financières pour les générations présentes et futures, lequel devrait être fixé de manière à laisser une marge de manœuvre financière pour que la pension soit protégée contre la perte du pouvoir d’achat par un mécanisme de revalorisation automatique ;
· Les contraintes financières devraient s’exprimer en termes de taux de cotisation maximum et de l’atteinte d’un taux de préfinancement tendant vers 100% sur un horizon à long terme à définir ;
· Le taux de cotisation du RBU peut inclure une provision pour amortir une partie de la dette des régimes du secteur public dans la proportion où ces derniers étaient des substituts au régime de base de la sécurité sociale ;
· Le régime de retraite des travailleurs du secteur public, résultant de la fusion des régimes gérés la CMR et le RCAR, devient complémentaire au RBU. Ses objectifs en matière de protection sociale doivent être définis par les parties à l’intérieur de balises financières visant, à long terme, une pleine capitalisation effective ou virtuelle pour ce qui est de la proportion des engagements à la charge de l’Etat-employeur, à savoir une reconnaissance de dette explicite ;
·
· La partie de la dette des régimes du secteur public qui ne peut être financée par les cotisations du RBU et du RCFP doit être financée par l’Etat au moyen d’un mécanisme spécifique et transparent ;
· A défaut d’opter pour un régime de retraite complémentaire obligatoire pour les travailleurs du secteur privé, l’Etat devrait s’assurer que l’encadrement légal et les mécanismes de surveillance et de contrôle des régimes complémentaires facultatifs sont adéquats.
Au vu de ce qui précède, la commission technique a procédé à une évaluation détaillée des différents scénarii de réforme, lesquelles ont été discutés notamment au vu des conclusions du rapport du BIT et de ses recommandations.
Au final, les membres de la commission technique ont privilégié l’option de passer par un modèle transitoire, basé sur deux pôles (un public et un privé) avant d’arriver à un système cible qui réponds parfaitement aux termes de références décrits et retenus au début de la mission des commissions nationale et technique. Il s’agit d’un modèle basé sur un système de retraite à deux pôles public et privé dans la perspective de la mise en place d’un régime de base unifié :
· Un pôle public couvrant les salariés du secteur public et assimilés, avec la mise en place d’un système de base qui est opéré selon le mode de répartition tout en introduisant un plafond des cotisations et des prestations, et l’instauration d’un système complémentaire qui soit opéré selon le mode de capitalisation ;
· Un pôle privé couvrant les salariés du secteur privés et des professionnels non-salariés visant à intégrer cette dernière catégorie dans le système de la sécurité sociale tout en tenant compte de ses spécificités, et l’instauration d’un système facultatif pour les salariés du secteur privé.
Partant de ce qui précède, la commission nationale chargé de la réforme des systèmes de retraite a tenu une réunion le 30 janvier 2014, sous la présidence du Chef du Gouvernement et en présence de tous ces membres, réservée à la présentation et discussion des résultats et état d’avancement des travaux de la commission technique.
Lors de cette réunion, la commission nationale a validé l’option du système à deux pôles (public et privé) proposé par la commission technique. Elle a par ailleurs, et après avoir considéré la nécessité de prendre des mesures d’urgences pour la réforme paramétrique du régime de la pension civile au vu de sa situation difficile et de la proximité de l’échéance de ces premiers déficits, retenu un certain nombre de recommandations, dont principalement :
· Retenir la note élaborée par la commission technique en date du 22 Novembre 2012 comme feuille de route pour la réforme du secteur de la retraite ;
· Retenir le système des deux pôles comme cadre général de la réforme globale du secteur de la retraite ;
· Inscrire les mesures de réforme paramétrique du régime de la pension civile dans le cadre du dialogue social entre le gouvernement et les partenaires économiques et sociaux.
Enfin, une réunion de la commission nationale a été organisée en date du 18 Juin 2014 en vue d’étudier la situation financière du régime de la pension civile et de formuler des propositions quant aux mesures de réforme paramétrique y afférents. Un projet de réforme a été présenté dans ce sens par le Gouvernement, avec un horizon pour son entrée en vigueur prévue dès Janvier 2015, et dont les objectifs seraient de :
· Reporter l’échéance de déficit du régime d’une dizaine d’années en attendant la mise en œuvre de la réforme globale ;
· Préparer le rapprochement des paramètres de fonctionnement des régimes publics de retraites en perspective de la mise en place du pôle public, notamment ceux du régime de la pension civile et du régime général du RCAR ;
· Réduire le montant de ses engagements relatifs à la dette implicite du régime en vue de faciliter la mise en œuvre de la réforme globale ;
Objectifs du projet d’avis du CESE et approche générale
Approche générale adoptée par le Conseil
Cette saisine, portant sur les mesures de réforme paramétrique du régime de la pension civile préconisée par le gouvernement, est en relation avec la problématique de la réforme du système de retraite qui constitue une des préoccupations majeures, déjà soulevée dans différents rapports du CESE, notamment dans son dernier rapport annuel.
Au vu de de sa composition et de l’expérience qu’il a accumulé depuis son installation en 2011, le CESE offre, sans doute, un espace d’écoute, de débat et de dialogue, ouvert et constructif qui est de nature à capitaliser sur l’existant, en consolidant les consensus atteints entre les différentes parties concernées à ce jour, et d’approfondir la réflexion pour apporter une valeur ajoutée capable d’être versée au débat pour contribuer au rapprochement des positions sur les points de divergence.
Elle s’insère également dans le cadre des recommandations du Conseil formulées dans ses différents avis et rapports, et qui soulignent la nécessité d’adopter une approche globale et cohérente en matière de politique de protection sociale, et d’arrêter rapidement des options pour la mise en œuvre d’une réforme juste et concertée assurant, à la fois, la solidarité intergénérationnelle et la viabilité de la couverture vieillesse.
Ceci-dit, et tout en se penchant sur la présente saisine, pour formuler son avis qui ne peut se limiter, de manière stricte, aux seules mesures paramétriques du régime de la pension civile telles que préconisées par le gouvernement, le Conseil orientera ces travaux d’analyse à développer une vision structurée de la problématique des systèmes de retraite dans notre pays, d’en examiner les différents aspects au vu des enjeux de développement économique et social, de solidarité et d’équité sociale, et de préservation des intérêts des générations futures. Son intervention vise en particulier, à émettre un avis responsable et indépendant sur les orientations générales et la conformité des mesures de réforme inscrites dans les deux projets de loi, objet de la présente saisine, par rapport auxdites orientations, et de formuler des recommandations constructives en vue de contribuer à la mise en œuvre d’une réforme applicable sur la durée, juste et équilibrée des régimes de retraites.
Par ailleurs, tout en soulignant la prise de conscience générale de l’urgence de réformer le régime de la pension civile, le Conseil Economique Social et Environnementale réitère ses positions quant à (i) la nécessité d’inscrire toutes mesures dans le cadre de l’approche de réforme globale des systèmes de retraite, en cohérence et dans la continuité avec les travaux réalisés depuis 2003 à cet égard, (ii) et quant à l’importance du dialogue social entre les partenaires sociaux et le gouvernement sur ce sujet, comme garantie de l’adhésion et la réussite de réforme sur l’ensemble de ses volets, financier, économique et social.
Dans ce sens, et compte tenu de l’importance sociale et économique du secteur de la retraite, de sa contribution à la constitution de l’épargne nationale long terme et son rôle structurant dans le financement de l’économie, ainsi que des impératifs de sa réforme dans un horizon de temps raisonnable et réaliste, notamment au vu (i) d’une part des contraintes liées à l’horizon de viabilité des régimes de retraites au Maroc et des déséquilibres structurels de plus en plus pressants auxquels ils font face, et (ii) d’autre part, des mutations démographiques, économiques et sociales que connaît notre pays et des projections futures à cet égard, le CESE retient les principes directeurs suivants pour son approche d’analyse et d’élaboration du projet d’avis :
· S’appuyer, dans son action, sur son référentiel inspiré de la Constitution, de ses missions et attributions telles que prévues par la loi, des principes inscrits dans le référentiel de la charte sociale réalisée et publiée par le Conseil en Novembre 2011, ainsi que des recommandations formulées dans ses différents rapports qui souligne la nécessité d’adopter une approche globale et cohérente en matière de politique de protection sociale ;
· Adopter une approche participative, large et ouverte sur toutes les sensibilités des acteurs sociaux, publics, privés et de la société civile, basée sur l’écoute et l’échange constructif et la recherche permanente de l’intérêt général du pays et de ses citoyens ;
· Construire sa démarche en capitalisant sur l’ensemble des travaux réalisés depuis 2003, sur les convictions partagées et consensus acquis, et orienter son analyse en conséquence vers une vision générale des systèmes de couverture et de gestion de la retraite telle que définie par la commission nationale lors de sa réunion du 30 Janvier 2013 ;
· Prendre en considération la complexité de la problématique avec ses impacts multidimensionnelles : financiers, économiques et sociaux, tout en accordant une attention particulière, d’un coté à la nécessité d’inscrire toute mesure dans un processus de convergence et de construction de la réforme globale cible, et de l’autre coté à l’examen de l’impact des mesures qui seraient prises sur la situation économique et sociale des affiliés au régime de la pension civile pour préserver des droits pouvant leur assurer une vie digne et descente ;
· Accorder une attention particulière au caractère d’urgence de la mise en place de mesures de réforme paramétrique adaptées pour freiner l’aggravation des déséquilibres financiers du régime de la pension civile au vu de la dégradation de son horizon de viabilité ;
· Intégrer dans toute analyse l’impact du facteur temps qui change fondamentalement les impacts et les résultats attendus de la mise en place de mesures de réforme, en fonction du moment de leur réelle entrée en vigueur, en tenant compte que lesdites mesures, si elles sont prises autrement que dans le respect des délais dans lesquelles elles ont été préconisées, ne sauraient être efficaces pour atteindre les objectifs de rééquilibrage escompté ;
· De par la complexité de la problématique, de son importance sociétale et du délai extrêmement court pour émettre l’avis du conseil relatif à la présente saisine, le principe de continuer l’approfondissement du travail dans le cadre d’une auto-saisine sur les systèmes de retraites au Maroc, est dore et déjà retenu. Ladite auto-saisine viserait (toujours selon les mêmes principes directeurs retenus dans la présente note de cadrage) à examiner la situation générale du système de retraite au Maroc, tous régimes confondus, et les impératifs de sa réforme globale, au regard des objectifs de généralisation de la couverture obligatoire et de soutenabilité économique, et des équilibres sociaux.
· Enfin, la problématique des retraites ne peut être appréhendée en profondeur et sur le long terme que dans son cadre général qui est celui de la généralisation de la couverture sociale, dans le respect des principes fondamentaux de solidarité sociale, d’équité inter et intra-générationnelle, d’égalité des droits entre les citoyens hommes et femmes, ainsi que des principes de transparence et de bonne gouvernance.
Objectifs du projet d’avis du Conseil
Le présent projet d’avis a pour objectif de formuler les appréciations du CESE sur les deux projets de loi proposés par le gouvernement dans le contexte de la situation générale des systèmes de retraites et celui du régime de la pension civile en particulier, ainsi que des observations et des recommandations visant à les améliorer ou les compléter, notamment au vu (i) d’une part, des impératifs de concevoir toutes mesures de réforme paramétrique dans le cadre d’une approche de réforme globale du secteur de la retraite et dans le sens d’avancée vers la construction du système cible, et (ii) d’autre part des enjeux économiques, sociaux et institutionnels liés à leur application, ainsi que (iii) des contraintes liées à l’horizon de viabilité du régime de la pension civile qui s’est aggravées au cours des dernières années de façon alarmante, et du caractère d’urgence lié à la mise en place de mesures appropriés à cet égard.
Dans ce sens, l’analyse du CESE s’articule autour des axes suivants :
· Les enjeux sociaux liés à l’efficacité des systèmes de retraites et à l’amélioration du taux de couverture obligatoire, de son impact sur la lutte contre la pauvreté et les conditions de précarité pour les personnes âgées, en ligne avec les exigences d’équité sociale et de l’égalité des droits des citoyens toutes catégories et tous sexes confondus ;
· Les enjeux économiques et institutionnels liés à la viabilité des systèmes de retraites et de leur pérennité financière, de son impact sur les équilibres financiers des régimes et plus généralement sur les équilibres économiques nationaux ;
· Les enjeux de durabilité et de soutenabilité des systèmes de retraites dans le cadre d’une vision d’équité inter et intra-générationnelle ;
· L’enjeu de gouvernance responsable, participative et transparente du secteur de la retraite, et de la modernisation des systèmes de retraites au vu de son rôle structurant dans la constitution de l’épargne nationale long terme et au financement de l’économie ;
· La contrainte d’horizon de viabilité pour le régime de la pension civile, et ce qui en découlent comme contraintes d’urgence nécessaires pour en garantir la pérennité à court terme dans la perspective de la mise en œuvre de la réforme globale.
Dans ce sens, les objectifs du projet d’Avis du Conseil se déclinent comme suit :
· Prendre en compte l’état des systèmes de retraites au Maroc et des principaux dysfonctionnements des régimes en place, en particulier le régime de la pension civile, sur la base des conclusions des travaux des commissions nationales et techniques et du dialogue social entamé depuis plusieurs années dans ce sens entre le Gouvernement et les partenaires économiques et sociaux ;
· Examiner les effets des mesures de réforme paramétrique préconisées par le gouvernement inscrites dans les deux projets de lois objets de la présente saisine, au vu de leur implications économiques et sociales et sur les équilibres financiers du régime ;
· Examiner la pertinence et la cohérence des mesures proposées par le gouvernement avec les principes directeurs de la réforme globale et du modèle cible de gestion du système de la retraite, conformément aux principes et orientations retenus par la commission nationale chargée de la réforme du secteur et qui constituent une base solide fondée sur un consensus entre les parties prenantes et résultant d’une décennie de travaux et de dialogue ;
· Formuler des recommandations visant à améliorer et compléter les mesures proposées par le gouvernement, dans le sens de la contribution à la construction de la réforme globale et le respect des objectifs de solidarité et d’équité sociale, d’équité inter et intra-générationnelle, de pérennité financière et de soutenabilité sur le long terme, et en tenant compte des impératifs de la réforme globale des systèmes de retraites dans un horizon de temps raisonnable et réaliste ;
Méthodologie de travail et planification
Méthodologie de travail
La méthodologie de traitement de la saisine retenue est basée sur :
1. L’analyse documentaire :
L’analyse documentaire a pour objectif de faire état de la situation du système de retraites au Maroc, de ses dysfonctionnements et des impératifs de sa réforme, ainsi que des travaux réalisés dans le cadre du processus de définition des termes de la réforme globale du secteur, et ce en se basant sur :
· L’examen de différents documents, études et rapports publiés sur le sujet, ainsi que du cadre législatif et réglementaire encadrant le secteur ;
· L’analyse de la situation générale des systèmes de couverture et de gestion de la retraite, notamment le régime de la pension civile objet de la présente saisine ;
· L’étude des expériences internationales pertinentes en matière de réformes des systèmes de retraites en général, et en particulier celles portant sur les régimes de pensions civiles, tout en tenant compte des spécificités du Maroc.
2. L’organisation d’une journée d’étude :
Une journée d’étude est organisée le 1 septembre 2014 sur le thème de la réforme du régime de la pension civile, regroupant les principaux acteurs institutionnels et partenaires sociaux concernés par cette réforme, notamment :
· Le Ministère de l’Economie et des Finances, en sa qualité de chargé de la coordination de la commission technique issue de la commission nationale chargée de la réforme des régimes de retraite ;
· La Caisse Marocaine de Retraite (CMR), en sa qualité d’établissement gestionnaire du régime de la pension civile ;
· La Direction des Assurances et Prévoyance Sociale (DAPS) ;
· Les représentants des centrales syndicales et des pensionnaires du régime :
– Union Marocaine du Travail (U.M.T)
– Confédération Démocratique du Travail (C.D.T)
– Union Générale des Travailleurs du Maroc (U.G.T.M)
– Fédération Démocratique Du Travail (F.D.T)
– Union Nationale du Travail au Maroc (U.N.T.M.)
– Fédération Nationale des Associations des Retraités au Maroc
Le séminaire est conçu pour favoriser le partage d’information et d’échange visant d’une part (i) la mise à niveau des connaissances des différents membres de la commission ad-hoc chargée du traitement de la saisine, des tenants et aboutissants de la réforme des systèmes de retraite et principales problématiques y afférentes ; et d’autre part (ii) de recueillir les avis des partenaires sociaux et acteurs de la société civile concernés, sur les mesures préconisées par le gouvernement pour la réforme paramétrique du régime de la pension civile et leurs implications sur les affiliés.
3. L’organisation d’auditions et de séances d’écoute
Des auditions ciblées auprès d’un ensemble d’organismes et d’acteurs institutionnels concernés, de représentants des partenaires sociaux et des acteurs de la société civile, ainsi que d’experts dans le domaine de la protection sociale et la gestion des systèmes de retraite :
· la Direction du budget et la Direction du Trésor et des Finances Extérieures/ Ministère de l’économie et des finances
· la Cour des Comptes
· les représentants des centrales syndicales et autres partenaires sociaux
· d’autres acteurs qui seront définis par la commission ad-hoc chargée du traitement de la saisine.
4. Les réunions de travail de la commission ad-hoc
Des réunions de travail de la commission ad-hoc chargée du traitement de la saisine sont organisées afin de débattre et d’échanger sur les différents aspects du sujet, ainsi que des avis et contributions recueillis auprès des instances et acteurs auditionnés, et ce au regard des principes directeurs définis dans la présente note de cadrage.
Bibliographie et documents de référence
Dans le cadre de l’analyse documentaire, le Conseil se basera sur l’ensemble des documents et rapport qui ont été mis à sa disposition par les différentes parties prenantes. Il s’agit notamment des documents suivants :
– Rapport de synthèse des travaux du cabinet ACTUARIA -2010
– Rapport du Bureau international du travail adressé au Gouvernement sur la réforme des retraites – 2012.
– Rapport de la Cour des Comptes sur le Système de retraite au Maroc : Diagnostic et propositions de réformes – Juillet 201
– Rapport d’activité de la CMR, 2013
– Rapport sur le vieillissement de la population marocaine : Effets sur la situation financière du système de retraite et sur l’évolution macroéconomique, HCP – Décembre 2012
– مذكرة من طرف المركزيات النقابية إلى المجلس الاقتصادي والاجتماعي والبيئي حول الإجراءات القياسية مضمون مشروعي القانونين المقترحين من كيب الحكومة والمتعلقين بنظام المعاشات المدنية
– التقرير الثاني للجنة التقنية المكلفة بإصلاح أنظمة التقاعد، مارس 2007
– التقرير المرحلة الاولى من أشغال الجنة التقنية المكلفة بإصلاح أنظمة التقاعد، أكتوبر 2005
– مذكرة حول تقدم أشغال اللجنة التقنية إلى السيد رئيس الحكومة رئيس اللجنة الوطنية المكلفة بإصلاح أنظمة التقاعد
– مذكرة بخصوص أشغال اللجنتين الوطنية والتقنية المكلفتين بإصلاح أنظمة التقاعد،
– خلاصات اجتماع اللجنة الوطنية المكلفة بإصلاح أنظمة المنعقد الاربعاء 30 يناير 2013
– ملحق حول المنهجية المتبعة، المعطيات المستعملة، أهم الفرضيات والنتائج المفصلة للدراسة الإكتوارية الأخيرة لنظام المعاشات المدنية برسم سنة 2013 ،
– ملحق بشأن مذكرة مفصلة عن نظام المعاشات المدنية المسير من طرف الصندوق المغربي للتقاعد
– تقرير إلى المجلس الاقتصادي والاجتماعي والبيئي حول إصلاح نظام المعاشات المدنية المسير من طرف الصندوق المغربي للتقاعد، مديرية التأمينات والاحتياط الاجتماعي، وزارة الاقتصاد والمالية
Le Conseil se basera également sur les publications nationales et internationales pertinentes en matière d’analyse des systèmes de la retraite en général, et en particulier les systèmes des pensions civiles, ainsi que celles en relation avec les réformes des systèmes de retraite et plus généralement les politiques de couverture sociale.
Dates clés
Conformément aux dispositions de l’article 5 de la loi organique n° 60-09 relative au Conseil Economique, Social et Environnemental, et au vu de la date de réception de la saisine :
· La date d’envoi de l’avis du CESE au Chef du gouvernement est fixée au 01er Octobre 2014.
· Le projet d’avis doit être finalisé au plus tard le 17 Septembre 2014,
· en vue de le présenter pour approbation au Bureau du CESE la semaine entre le 18 et 19 Septembre,
· pour ensuite le soumettre au vote lors de la session du 25 Septembre 2014 de l’Assemblée Générale du Conseil.
Etapes s1 s2 s3 s4 s5
01/09 05/09 08/09 12/09 15/09 19/09 22/09 26/09 29/09 03/10
Organisation de la journée d’étude
Validation de la note de cadrage par la commission ad-hoc
Validation de la note de cadrage par le Bureau du CESE
Analyse documentaire et benchmark international
Auditions et séances d’écoute
Rédaction du projet d’avis
Validation du projet d’avis par al commission ad-hoc
Présentation du projet d’avis au Bureau du CESE pour approbation
Présentation du projet d’avis à l’Assemblée Générale du CESE
Envoi de la version définitive de l’Avis du CESE
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